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近日，中國保監會、財政部聯合印發了《關于加強保險資金運用管理支持防范化解地方政府債務風險的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），強調為保險資金運用提供服務的律師事務所、會計師事務所等中介服務機構及其有關人員，要遵守執業規范和職業道德，客觀公正、勤勉盡責，獨立發表專業意見。重慶立信
那么，《指導意見》的主要內容有哪些？會計師事務所等中介服務機構及其人員在其中能起到什么樣的作用？該如何作為？《財會信報》記者就此采訪了業界專家。
中介服務機構及有關人員應獨立發表專業意見
《指導意見》指出，黨的十九大報告指出，要堅決打好防范化解重大風險等攻堅戰。為深入學習貫徹黨的十九大精神，落實全國金融工作會議和中央經濟工作會議部署，強化保險機構責任意識，支持保險機構更加安全高效服務實體經濟，防范化解地方債務風險。
《指導意見》明確了保險資金運用涉及地方政府舉債融資行為的政策邊界，提出要規范保險資金投資，堅決制止違法違規舉債擔保行為。
《指導意見》明確，保險機構應當嚴格執行《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國擔保法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號)等法律和規定，依法合規開展投資業務，鼓勵保險機構購買地方政府債券，嚴禁違法違規向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規提供擔保。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，向保險機構違法違規或變相舉債。除外國政府和國際經濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門不得對保險機構投資業務中任何單位和個人的債務提供任何方式的擔保。
《指導意見》要求，著力強化行業風險管理。保險業相關行業組織應當切實發揮行業平臺作用，在基礎設施投資計劃等保險資產管理產品注冊、登記相關工作中，依法加強對保險資金運用涉及的地方債務風險的監測，嚴格查驗投資合規性。同時，加快探索建立行業性的區域信用風險評估框架，逐步健全行業性風險預警機制，及時向保險機構提示風險。各省（自治區、直轄市、計劃單列市）政府性債務管理領導小組辦公室要加快建立跨部門聯合監測和防控機制，統計監測涉及保險機構的政府中長期支出事項以及向融資平臺公司提供的債權投資情況，加強信息共享和數據校驗，定期通報監測結果，支持保險機構完善風險管理體系。
《指導意見》強調，嚴格落實市場主體責任。保險機構作為保險資金運用主體，要嚴格落實風險管理責任。保險機構違法違規向地方政府提供融資的，應當自行承擔相應損失，并依規追究相關機構和人員責任。為保險資金運用提供服務的律師事務所、會計師事務所等中介服務機構及其有關人員，要遵守執業規范和職業道德，客觀公正、勤勉盡責，獨立發表專業意見。其未盡責履職，或出具的報告含有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏的，應當承擔相應法律責任。
《指導意見》有利于正面引導保險機構和地方政府盡職履責開展舉債融資行為，有利于強化保險機構責任意識，防范化解地方債務風險，實現行業和實體經濟發展的雙贏。下一步，保監會將進一步配合財政部等相關部門完善有關政策，形成監管合力，更好地發揮政策效果。
中央財經大學中財-鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成在接受《財會信報》記者采訪時表示，《指導意見》重申了保險資金參與地方政府融資的政策界限，要求保險資金不得參與地方政府違規舉債行為，包括PPP、政府投資基金和投融資平臺，也進一步明確了保險資金運用的責任主體。這些規定有利于保證保險資金安全，控制地方政府債務蔓延。
注冊會計師簽發的審計報告有三方面作用
知名財稅審專家、資深注冊會計師劉志耕在接受《財會信報》記者采訪時指出，通過《指導意見》對中介服務機構及人員提出的要求可以看出，保險資金的運用需要會計師事務所等中介機構提供中介服務，同時，提供中介服務的機構及其有關人員必須承擔相應的執業責任。
劉志耕從會計師事務所的角度分析了其在防范化解地方政府債務風險中所起的作用。
劉志耕認為，之所以賦予會計師事務所在保險資金運用中的重要職責，是因為會計師事務所注冊會計師簽發的審計報告，具有鑒證、保護和證明三大方面的作用。
從鑒證作用來看，注冊會計師簽發的審計報告不同于政府審計和內部審計的審計報告，是以超然獨立的第三者身份對被審計單位財務報表合法性、公允性發表的意見。這種意見具有鑒證作用，得到了政府和社會各界的普遍認可。財政、稅務等政府有關部門，證券、金融、保險等機構以及投資者了解、掌握企業的財務狀況和經營成果的主要依據就是企業提供的財務報表，但財務報表是否合法、公允則主要依據注冊會計師的審計報告作出的判斷。如企業的股東及各類投資人就主要依據注冊會計師的審計報告來判斷被投資企業的財務報表是否公允地反映了財務狀況和經營成果，以進行投資決策等。
從保護作用來看，注冊會計師通過審計，可以對被審計單位財務報表出具不同意見類型的審計報告，讓財務報表信息使用者增強對財務報表的了解程度，可以使得財務報表信息使用者提高或降低對財務報表的信賴程度，從而在一定程度上對被審計單位的財產、債權人和股東的權益及企業利害關系人的利益起到保護作用。如保險公司為了降低保險資金的投資風險，在進行投資前必須查閱被投資企業的財務報表和注冊會計師的審計報告，了解被投資企業的經營情況和財務狀況。保險公司根據注冊會計師的審計報告做出的投資決策，則可以降低投資風險，從而起到保護保險資金安全的作用。
從證明作用來看，審計報告是注冊會計師對審計工作完成情況及其結果所作的總結，它可以表明審計工作的質量并明確注冊會計師的審計責任。因此，審計報告可以對審計工作質量和注冊會計師的審計責任起到證明作用。通過審計報告，可以證明注冊會計師在審計過程中是否實施了必要的審計程序，是否以審計工作底稿為依據發表審計意見，發表的審計意見是否與被審計單位的實際情況相一致，審計工作的質量是否符合要求。通過審計報告，可以證明注冊會計師對審計責任的履行情況。
會計師事務所及注冊會計師應有所為有所不為
正是因為法律賦予了注冊會計師出具的審計報告具有鑒證、保護、證明這三大作用，會計師事務所可以通過實施審計工作出具審計報告獲取必要的報酬。但是，法律在賦予注冊會計師權利的同時，必然要求會計師事務所和注冊會計師承擔相應的責任，進行相應的約束。
因此，會計師事務所應有所為有所不為。劉志耕認為，會計師事務所和注冊會計師應做到以下幾個方面。
一是會計師事務所必須建立健全質量控制制度，不僅要確保對質量控制的全部要求有效傳達至每一位從業人員，而且還必須嚴格規范注冊會計師及助理人員的執業行為。
二是會計師事務所要從業務接洽開始執行質量控制，直至整個審計工作全面完成。注冊會計師要以敏銳的風險意識審慎甄別每一項審計業務，發表每一條審計意見，對不合理或舞弊跡象保持合理的職業懷疑和應有的職業謹慎，確保對質量控制制度的執行落到實處并取得最大成效，確保執業質量。
三是注冊會計師必須努力提高自己的執業水平和專業勝任能力，強化風險意識，時刻保持必要的職業謹慎。不但要牢固樹立防范審計風險的能動性，而且要將控制審計風險的措施覆蓋到每個審計項目的每個環節。要嚴格按照審計準則的要求執行審計程序，嚴格遵守質量控制制度，勤勉盡責，確保將每一個審計項目的審計風險降到可以接受的低水平。
四是會計師事務所和注冊會計師必須在對被審計會計報表真實情況取得充分適當審計證據的基礎上，就財務報表是否在所有重大方面按照適用的財務報告編制并實現公允反映形成審計意見。為了形成審計意見，注冊會計師還應該針對財務報表整體是否存在由于舞弊或錯誤導致的重大錯報得出結論，確定是否已就此獲取合理保證。
結合上述保險資金投資問題，注冊會計師在對保險資金擬使用對象進行審計時，一定要對被審計單位是否存在粉飾財務狀況和經營業績、投資項目的可行性、是否具備償債能力等問題予以特別關注，要確保出具的審計報告不含有虛假記載、誤導性陳述或重大遺漏，確保所發表的審計意見客觀公正。
劉志耕最后表示，當涉及到資金、債務、財稅、投資、舉債、融資、風險等審計或服務問題時，注冊會計師可以說是最權威、最全面的行家里手，《指導意見》將保險資金運用中的相關服務及責任交給律師事務所、會計師事務所等中介服務機構及其有關人員非常恰當。這不僅是市場運作的本質要求，同時也是政府簡政放權、放管結合和轉變政府職能的重要體現，是按照市場規律由各單位、各部門各司其職，各負其責的具體體現。
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